Docenti universitari rispondono al questionario della campagna “NOAUTODICHIA”
RISPOSTE AL QUESTIONARIO DELLA CAMPAGNA “NOAUTODICHIA” PERVENUTE DAI DOCENTI UNIVERSITARI INTERPELLATI
13 aprile 2016
Sommario
dal professor Augusto Cerri ordinario di Istituzioni di diritto pubblico all’Università degli studi “la Sapienza” di Roma
Da: Augusto Cerri
Date: 7 aprile 2016 16:20
Oggetto: Re: Invito/Questionario Autodichia
A: testa.irene@gmail.com
Date: 7 aprile 2016 16:20
Oggetto: Re: Invito/Questionario Autodichia
A: testa.irene@gmail.com
Ecco una riposta ai quesiti che Ella gentilmente mi ha posto.
Saluti cordiali.
Augusto Cerri
Non mi sembra sussista una contraddizione fra difendere l’autodichia e sollevare questione di legittimità costituzionale. Un organo può sollevare questione di legittimità costituzionale in quanto esercita un potere giurisdizionale; con al difesa dell’autodichia la Camera difende quel potere che, al contempo esercita in una delle forme riconosciute dall’ordinamento.
Vero è che, prima di ora le camere mai avevano sollevato questione innanzi alla Corte, neppure sulle leggi elettorali nella sede di “verifica dei poteri” (art. 66 Cost.). Sembrerebbe,dunque, che l’imminenza de conflitto abbia risvegliato nella Camera energie sopite e quiescenti .
La questione sollevata, i sé, sembra corretta (anche se, ritengo non fondata), perché la Camera non può disapplicare una legge (solo la Corte può dichiararne l’incostituzionalità).
Credo che il disegno di legge Maritati ed il disegno di legge Bernardini abbiano influito positivamente sulla determinazione della Cassazione di sollevare questione di legittimità costituzionale e poi conflitto. Si è trattato di iniziative puntuali e lungimiranti.
La Corte costituzionale ha aperto la via del conflitto in questa materia delicata osservando che le prerogative degli organi costituzionali non possono essere poste al di sopra dei diritti inviolabili (ord. n. 120 del 2014). Il diritto di agire in giudizio è un diritto inviolabile per costante giurisprudenza della Corte. Il sacrificio di questo diritto attraverso l’autodichia di per sé supera i limiti delle possibili prerogative degli organi di giurisdizione domestica? Oppure occorre che sia coinvolto, attraverso il diritto di agire, un ulteriore diritto inviolabile, oggetto della controversia? Gli organi di autodichia offrono garanzie sufficienti di i dipendenza ed imparzialità? Il Senato e la Camera probabilmente si difenderanno invocando il precedente della Corte Edu che non esclude organi i giurisdizione domestica”ben costruiti” (Corte EDU, 28 aprile 2009, ricorsi riuniti n. 17214/05, 20329/05, 42113/04).
Staremo a vedere come deciderà la Corte e, se accoglierà il ricorso, per quale motivo (può o meno radicale).
Io, ovviamente spero che accolga il ricorso e per il motivo più radicale (perché la giurisdizione domestica è, in radice, violativa del diritto di agire in giudizio). In questo senso mi sono espresso già nel Corso di giustizia costituzionale e nelle Istituzioni di diritto pubblico.
Il C. S. M. ha rivendicato un’immunità dal controllo e dalla giurisdizione contabile. Questa immunità trova un precedente nella discussa sentenza della Corte cost. n. 129 del 1981. Personalmente non condivido neppure quella sentenza, ma, nel caso, non si trattava di diritti inviolabili.
Il comma 3 dell’art. 40 della legge di revisione costituzionale in itinere non riguarda la giurisdizione domestica ma l’esercizio del potere regolamentare in materia di impiego presso le camere. Il potere regolamentare pone le norme che il giudice (domestico od esterno che sia) dovrà applicare ed interpretare. Il giudice non può porre direttamente le norme.
dal professor Fulvio Pastore associato di Diritto costituzionale all’Università degli studi di Cassino e del Lazio Meridionale
——– Messaggio originale ——–
Da: Fulvio Pastore
Data:10/04/2016 12:14 (GMT+01:00)
A: testa.irene@gmail.com
Cc:
Questionario
1) L’udienza del 19 aprile prossimo alla Corte costituzionale riguarda solo un caso personale o una categoria di atti amministrativi? Stabilire che il demansionamento del geometra Lorenzoni è proseguito, nonostante le condanne del Senato, significa necessariamente che la giustizia interna sui dipendenti degli Organi costituzionali è inefficiente, e che va sempre sostituita dal giudice esterno?
Risposta al quesito n. 1
La vicenda del geometra Lorenzoni rappresenta solo l’occasio, ovvero l’episodio contingente che ha consentito all’autorità giudiziaria di sollevare il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
L’atto impugnato è un regolamento, sia pure secondario, di una camera parlamentare. Quindi, si tratta di un atto fonte che produce tipicamente comandi giuridici generali e astratti. Le disposizioni impugnate, in particolare, riguardano delle ipotesi astratte e non dei rapporti concreti.
Nel caso la Corte, per stabilire la spettanza del potere giurisdizionale in questione, accertasse la illegittimità del regolamento impugnato dovrebbe annullarlo. Ne conseguirebbe la inapplicabilità delle disposizioni a tutti coloro che venissero a ricadere nelle ipotesi regolate dalle norme annullate.
Si tratta di capire solo se la Corte costituzionale riterrà che le disposizioni regolamentari impugnate determinino una lesione attuale, immediata e diretta della sfera di attribuzioni costituzionali che parte ricorrente ritiene lesa.
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2) La Camera dei deputati s’è costituita a fianco del Senato, pur avendo a sua volta promosso un giudizio della Corte costituzionale (con ordinanza 3 marzo 2015 n. 129): come va considerata questa posizione? Autodichia non significa forse che non c’è altro giudice al di sopra della Camera? Come si spiega che, per applicare la legge che tassa le pensioni d’oro, la Camera investe la Corte ed invece, quando si tratta di porre termine ad un demansionamento accertato, rivendica la sua assoluta ed insindacabile superiorità a qualsiasi giudice esterno?
Risposta al quesito n. 2
Nel caso di specie è stata la Corte costituzionale a ordinare alla parte ricorrente l’integrazione del contraddittorio nei confronti della Camera dei deputati, poiché avendo la camera dei deputati un regolamento di contenuto identico a quello del Senato della Repubblica e trovandosi in una posizione costituzionale speculare a quella del Senato della Repubblica, è parte necessaria del giudizio. Infatti, la dichiarazione dell’illegittimità delle disposizioni del regolamento del personale del Senato impugnate porterebbe alla dichiarazione di illegittimità consequenziale delle disposizioni speculari contenute nel regolamento del personale della camera dei deputati.
La Camera dei deputati avrebbe potuto decidere di non costituirsi e di non difendersi. Tuttavia, rientra nella prassi dell’organo costituzionale difendere la legittimità degli atti regolamentari impugnati.
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3) La Cassazione ha, nel suo fascicolo, il disegno di legge Maritati di abolizione dell’autodichìa (A.S. n. 1560/XVI) e quello Bernardini (A.C. n. 5472/XVI), di abolizione dell’autocrinìa: può ritenersi che, nel sollevare il conflitto, abbia fatto confluire i due filoni? In altri termini, se la “violazione di legge” farà annullare le sentenze sugli atti amministrativi delle Camere, significherà che lo Stato di diritto entrerà finalmente a Palazzo, senza ulteriori filtri, barriere o necessità di “recepimento della legge esterna”?
Risposta al quesito n. 3
I disegni di legge in itinere sono elementi fattuali che la Corte costituzionale può utilizzare nella sua argomentazione ma non possono configurarsi come veri e propri parametri del Giudizio. La Cassazione li avrà allegati per dimostrare che il superamento dell’autodichìa rappresenta un’esigenza sentita anche nelle sedi parlamentari.
Piuttosto, la decisione della Corte costituzionale di accoglimento potrebbe essere argomentata con maggiore vigore alla luce della giurisprudenza della Corte EDU che ha più volte condannato l’Italia per violazione dell’art. 6 della CEDU per mancata garanzia del diritto fondamentale di accesso al giudice.
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4) Quanto la decisione – che la Corte costituzionale è chiamata ad assumere, il 19 aprile 2016 – influirà su tutti gli altri atti amministrativi che assumono le Camere? Quando esse agiscono come mere pubbliche amministrazioni, l’autodichia sarà spontaneamente abbandonata? Oppure occorreranno nuovi conflitti tra poteri sugli appalti, sugli affitti d’oro e sui vitalizi?
Risposta al quesito n. 4
Le disposizioni regolamentari eventualmente annullate non saranno più applicabili a nessun rapporto giuridico.
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5) Come accoglieranno la decisione della Corte costituzionale gli altri organi costituzionali? Si uniformeranno o invocheranno la prosecuzione della loro autodichia? E quanto influirà la decisione su pretese di autodichia avanzate da altri organi, di mera rilevanza costituzionale, come quelle – di tipo contabile – recentemente sostenute dal C.S.M. contro la Corte dei conti?
Risposta al quesito n. 5
Non è facilmente prevedibile.
Gli organi costituzionali sono gelosi delle loro prerogative e guarentigie e di solito non se ne privano spontaneamente.
Tuttavia, in caso di accoglimento del ricorso e di annullamento delle disposizioni regolamentari impugnate, gli altri organi costituzionali potrebbero temere di essere convenute dall’autorità giudiziaria in altri conflitti analoghi e pertanto potrebbero ritenere opportuno fare la riforma autonomamente.
A maggior ragione, una decisione del tenore indicato scoraggerebbe le proposte di ulteriore estensione degli ambiti di autodichìa.
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6) È verosimile la lettura del disegno di legge Boschi-Renzi, secondo cui il suo articolo 40, comma 3 interverrebbe per dare rango costituzionale all’Autodichia e, così, frustrare l’effetto della pronuncia del 19 aprile prossimo?
Risposta al quesito n. 6
Il diritto di difesa e il diritto di accesso al giudice costituiscono dei diritti inviolabili della persona e, in quanto tali, nel loro nucleo essenziale non possono essere intaccati neppure da leggi costituzionali (come la Corte costituzionale ha chiarito nella storica sentenza n. 1146 del 1988).
La positivizzazione dell’autodichìa in una legge costituzionale, pertanto, potrebbe non bastare a porla al riparo da una dichiarazione di incostituzionalità per contrasto con i principi fondamentali della Costituzione (c.d. nucleo duro della Costituzione).
dal professor Salvatore Curreri associato in Istituzioni di diritto pubblico all’Università degli studi della Sicilia centrale “Kore” di Enna
Da: Salvatore Curreri
Data:10/04/2016 15:36 (GMT+01:00)
A: testa.irene@gmail.com
Cc:
Oggetto: R: Invito/Questionario Autodichia
Questionario con risposte prof. Curreri
- L’udienza del 19 aprile prossimo alla Corte costituzionale riguarda solo un caso personale o una categoria di atti amministrativi? Stabilire che il demansionamento del geometra Lorenzoni è proseguito, nonostante le condanne del Senato, significa necessariamente che la giustizia interna sui dipendenti degli Organi costituzionali è inefficiente, e che va sempre sostituita dal giudice esterno?
Prima ancora che sul caso personale o sugli atti interni del Senato, la Corte costituzionale sarà chiamata a pronunciarsi sulla richiesta della Corte di Cassazione di rivendicare come propria l’attribuzione a giudicare sulle controversie dei dipendenti del Senato.
Tale autodichia solleva diversi dubbi di costituzionalità tra i quali sia i tempi della giustizia (tre anni perché la Commissione contenziosa si pronunci sono francamente troppi, tanto più ove si consideri la scarsa mole di lavoro e il fatto che si trattava di un giudizio di ottemperanza) sia, per l’appunto, l’efficacia delle sentenze, visto che tale giudizio d’ottemperanza è stato promosso poiché l’Amministrazione della Camera non si è prontamente conformata al giudicato. Non disponendo di dati statistici circa la frequenza di tali patologie, sono portato a ritenere che esse potrebbero essere risolte con una maggiore solerzia o, al limite, con la previsione di tempi di decisione e di esecuzione più certi e vincolanti, senza per ciò comportare, almeno sotto questo profilo, la drastica conclusione di una congenita inefficienza dell’autodichia e, quindi, di una sua necessaria sostituzione con la giustizia ordinaria.
2) La Camera dei deputati s’è costituita a fianco del Senato, pur avendo a sua volta promosso un giudizio della Corte costituzionale (con ordinanza 3 marzo 2015 n. 129): come va considerata questa posizione? Autodichia non significa forse che non c’è altro giudice al di sopra della Camera? Come si spiega che, per applicare la legge che tassa le pensioni d’oro, la Camera investe la Corte ed invece, quando si tratta di porre termine ad un demansionamento accertato, rivendica la sua assoluta ed insindacabile superiorità a qualsiasi giudice esterno?
Mi sembra che le due ipotesi non possono essere assimilate. Un conto è la giurisdizione domestica sui propri dipendenti. Altro è contestare la legittimità costituzionale di una disposizione legislativa che incide sui dipendenti. La soluzione sottesa alla domanda – e cioè che la Commissione giurisdizionale per il personale della Camera dei deputati, in forza dell’autodichia di quest’ultima, avrebbe dovuto non applicare tale disposizione anziché sollevare questione di legittimità costituzionale – avrebbe di fatto comportato l’esercizio da parte della Commissione di una funzione – quella del giudizio di costituzionalità – che ovviamente è prerogativa esclusiva della Corte costituzionale.
3) La Cassazione ha, nel suo fascicolo, il disegno di legge Maritati di abolizione dell’autodichìa (A.S. n. 1560/XVI) e quello Bernardini (A.C. n. 5472/XVI), di abolizione dell’autocrinìa: può ritenersi che, nel sollevare il conflitto, abbia fatto confluire i due filoni? In altri termini, se la “violazione di legge” farà annullare le sentenze sugli atti amministrativi delle Camere, significherà che lo Stato di diritto entrerà finalmente a Palazzo, senza ulteriori filtri, barriere o necessità di “recepimento della legge esterna”?
Non credo. La questione sollevata riguarda l’autodichia e non l’autocrinìa, se con essa s’intende la sottoposizione delle amministrazioni degli organi costituzionali alla legge ordinaria. Mi pare, infatti, che, in conformità alla natura costituzionali delle funzioni svolte, è necessario che tali amministrazioni siano sottoposte ad una normativa specifica, fermo restando, ovviamente, che ciò non significhi che esse possano sottrarsi o infrangere i principi costituzionali sanciti nell’art. 97 o, nel caso dell’autodichia, quelli relativi all’esercizio delle funzioni giurisdizionali.
4) Quanto la decisione – che la Corte costituzionale è chiamata ad assumere, il 19 aprile 2016 – influirà su tutti gli altri atti amministrativi che assumono le Camere? Quando esse agiscono come mere pubbliche amministrazioni, l’autodichia sarà spontaneamente abbandonata? Oppure occorreranno nuovi conflitti tra poteri sugli appalti, sugli affitti d’oro e sui vitalizi?
Ritengo che il conflitto sollevato sia circoscritto alla compatibilità dell’autodichia finora esercitata dalle Camere con i principi costituzionali di terzietà ed indipendenza che devono caratterizzare l’esercizio della funzione giurisdizionale e, in subordine, alla possibilità di impugnare le decisioni pronunciate dagli organi di giustizia interna delle camere dinanzi alla Cassazione per violazione di legge (art. 111.7 Cost.). Come detto, ritengo che rimarrà ferma l’autonomia normativa interna delle amministrazioni delle camere, fermo restando che, in caso di controversie che la dovessero riguardare (riguardo non solo, quindi, ai dipendenti, ma, per l’appunto, appalti, vitalizi, gestioni degli immobili di proprietà), esse dovrebbero essere decise in conformità a quanto deciderà la Corte. In tal senso, mi paiono due le soluzioni possibili: una, per così dire massimale, per cui tali tipi di controversie devono essere attribuite alla giurisdizione ordinaria o amministrativa; l’altra, per così dire minimale, per cui, fermo restando l’autodichia, si ammetta, come garanzia ultima del sistema, la ricorribilità in Cassazione delle sentenze rese per violazione di legge. In entrambe le ipotesi, la Corte darebbe seguito all’assunto, enunciato nella sentenza n. 120/2014, secondo cui “l’indipendenza delle Camere non può compromettere diritti fondamentali, né pregiudicare l’attuazione di principi inderogabili” (4.4 cons. dir.)
5) Come accoglieranno la decisione della Corte costituzionale gli altri organi costituzionali? Si uniformeranno o invocheranno la prosecuzione della loro autodichia? E quanto influirà la decisione su pretese di autodichia avanzate da altri organi, di mera rilevanza costituzionale, come quelle – di tipo contabile – recentemente sostenute dal C.S.M. contro la Corte dei conti?
Ritengo che di fronte a motivazioni “forti”, cioè di principio, che contestino in radice la legittimità costituzionale dell’autodichia, gli altri organi costituzionali, a partire dalla Presidenza della Repubblica, avranno il buon senso istituzionale di adeguarvisi. Non ritengo invece sia automatica la trasposizione di un siffatto giudicato al problema dell’autonomia contabile del CSM su cui, invece, molto probabilmente si dovrà attendere il giudizio della Corte costituzionale.
6) È verosimile la lettura del disegno di legge Boschi-Renzi, secondo cui il suo articolo 40, comma 3 interverrebbe per dare rango costituzionale all’Autodichia e, così, frustrare l’effetto della pronuncia del 19 aprile prossimo?
Non credo. A mio parere l’art. 40.3 del disegno di riforma dà una copertura costituzionale all’amministrazione delle camere. In tal senso la scelta d’intervenire con legge costituzionale, anziché ordinaria oppure con delibere monocamerali, rafforza la tesi che vuole tale amministrazione essere espressione dell’autonomia organizzativa delle Camere ricavabile dall’art. 64 Cost. Ciò premesso, però, non mi pare che tale copertura costituzionale possa giustificare di per sé l’autodichia quando essa presenta profili che compromettano l’esercizio di un diritto fondamentale quale quello alla difesa dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24 Cost.) o pregiudicare l’attuazione dei principi inderogabili di terzietà ed indipendenza connaturati all’esercizio della funzione giurisdizionale.
dal professor Renato Clarizia avvocato, ordinario di Istituzioni di diritto privato all’Università degli studi di Roma Tre
Da: Renato Clarizia
Data:11/04/2016 07:27 (GMT+01:00)
A: Irene Testa <testa.irene@gmail.com>
Cc:
Oggetto: Questionario
Gentile dottoressa,
rispondo al questionario che mi ha sottoposto, richiamando sostanzialmente il contenuto delle difese svolte a favore di alcuni dipendenti della Camera innanzi al Giudice del lavoro con riguardo al profilo dell’autodichia, difese che il Giudice ha ritenuto di condividere tant’è che ha adito la Corte costituzionale, sollevando, con l’ordinanza anche da Lei richiamata, la questione di costituzionalità per conflitto di attribuzioni.
La questione è semplice. Il Collegio di difesa era costituito dagli avv.ti Paolo Teodoli, Vincenzo Ribet e da me, tutti del Foro di Roma.
A nostro parere la Costituzione riserva alla Camera una autonomia ed indipendenza operativa ma sempre che non vengano lesi diritti altrettanto costituzionalmente garantiti quali quello alla difesa in giudizio e soprattutto ad avere un giudice terzo ed imparziale. Ebbene il rapporto di lavoro dei dipendenti delle Camere non si vede perchè dovrebbe essere sottratto alla giurisdizione del giudice del lavoro, così come ogni altro lavoratore subordinato. L’organismo giurisdizionale interno composto da parlamentari, dei quali non si pone in dubbio sia la preparazione professionale sia (in astratto) l’equilibrio, non offrono e non manifestano quella terzietà ed indipendenza che sono propri dell’amministrazione giudiziaria. Come suol dirsi, il giudice non soltanto deve essere terzo, ma deve anche apparire terzo. E’ noto che l’istituto dell’autodichia nasce per garantire l’autonomia delle Camere da altri poteri dello Stato, per garantire un’espressione libera e non soggetta a condizionamenti delle funzioni e delle prerogative che la Costituzione assegna loro: tra esse non rientra certo quella di decidere sui ricorsi promossi dai propri lavoratori dipendenti per questioni attinenti al contratto di lavoro stipulato con le stesse Camere!
La stessa autocrinia, da Lei citata, non deroga sicuramente dalle Leggi dello Stato in tema di diritti dei lavoratori; tant’è che la Camera tratta con in Sindacati la normativa contrattuale, al pari di altri enti pubblici o privati.
Per non dilungarmi ulteriormente Le allego la memoria a suo tempo depositata.
Distinti saluti R. C.
avv. prof. Renato Clarizia
…dal dottor Leonardo Brunetti Ricercatore e dottore di ricerca in Diritto pubblico all’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano
Da: Brunetti Leonardo
Data:11/04/2016 13:27 (GMT+01:00)
A: testa.irene@gmail.com
Cc:
Oggetto: RE: Invito/Questionario su Autodichia
Milano, 11 aprile 2016
Questionario
1) L’udienza del 19 aprile prossimo alla Corte costituzionale riguarda solo un caso personale o una categoria di atti amministrativi? Stabilire che il demansionamento del geometra Lorenzoni è proseguito, nonostante le condanne del Senato, significa necessariamente che la giustizia interna sui dipendenti degli Organi costituzionali è inefficiente, e che va sempre sostituita dal giudice esterno?
La questione all’esame della Corte costituzionale, seppure influirà sul caso di specie, non riguarda il solo caso del geom. L.: la Corte di Cassazione aveva, infatti, già sollevato, innanzi il giudice delle leggi, la questione di legittimità costituzionale delle norme su cui, in breve, si fonda l’autodichia del Senato (in particolare, l’art. 12 Reg. Senato della Repubblica).
La Corte costituzionale, confermando la sua giurisprudenza precedente (sentenza n. 154/1985), con decisione n. 120/2014 – per il commento della quale mi permetto di rinviare al mio Un significativo passo avanti della giurisprudenza costituzionale sull’autodichia delle camere, nella pronuncia della Corte che conferma l’insindacabilità dei regolamenti parlamentari, in Forum di Quaderni costituzionali, 23 maggio 2014 – ha, però, dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale proposta, suggerendo che la “sede naturale” per la decisione fosse il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
La Corte di Cassazione adisce, quindi, ora la Corte costituzionale in tale sede, con una c.d. vindicatio potestatis,rivendicando cioè il potere di decisione dei ricorsi dei dipendenti delle camere, che il regolamento c.d. minore del Senato, invece, inibisce: vengono quindi, tecnicamente impugnati gli artt. 72-84 T.u. norme regolamentari dell’amministrazione riguardanti il personale del Senato della Repubblica, dell’11 dicembre 2003 n. 9962, sostenendo che essi esorbitino dalle competenze del Parlamento, come disciplinate artt. 3, c. 1°, 24, c. 1°, 102, c. 2° (in combinato disposto con VI disp. trans. e fin. Cost.), 108, c. 2°, e 111, c. 1°, 2° e 7°, Cost.
Sino ad oggi, la Core di Cassazione aveva, invece, ritenuto che i regolamenti parlamentari attribuissero ai rispettivi organi contenzioni delle camere la “giurisdizione esclusiva” sui ricorsi dei dipendenti (e così anche il giudice amministrativo): dei dipendenti delle camere, si badi, e non, ad esempio dei dipendenti dei gruppi parlamentari, che possono invece adire il giudice ordinario.
Il ragionamento che la Corte di Cassazione espone nella propria ordinanza di rinvio, è, in estrema sintesi, il seguente: la Corte costituzionale ha già chiarito (sent. n. 120/2014) che i regolamenti delle camere sono, ovviamente, parte dell’ordinamento generale dello Stato, né poteva essere diversamente. Essi devono quindi mantenersi nell’“ambito disegnato in Costituzione”.
Nel caso delle posizioni azionate dai dipendenti delle camere, “viene in gioco […] il rispetto dei diritti fondamentali, tra i quali – ricorda la Corte – il diritto di accesso alla giustizia (art. 24, c. 1°, Cost.). Pertanto il rispetto dei diritti fondamentali costituisce un limite alla competenza regolamentare delle Camere. L’eventuale superamento di questo limite non […] costituisce un’invasione di campo, una violazione delle regole di competenza, un’alterazione dell’equilibrio dei poteri dello Stato”.
Quale la conclusione? A mio avviso, delle due l’una: o il potere di giustizia domestica (autodichia) della camera è un potere giurisdizionale, e quindi – ex art. 111, c. 7 – deve sempre ritenersi ammissibile il ricorso per Cassazione, oppure i rimedi interni alle camere non sono giurisdizionali: in questo caso, o la disciplina regolamentare delle camere esorbita dai poteri dell’organo parlamentare, oppure le decisioni degli organi contenziosi interni sono pur sempre ricorribili innanzi il giudice comune (ordinario o amministrativo a seconda del caso).
La decisione della Corte costituzionale, in tal sede, definirà quindi la spettanza del potere, dichiarando appunto a chi esso spetti: la decisione ha, perciò, una valenza che va molto al di là del caso singolo.
2) La Camera dei deputati s’è costituita a fianco del Senato, pur avendo a sua volta promosso un giudizio della Corte costituzionale (con ordinanza 3 marzo 2015 n. 129): come va considerata questa posizione? Autodichia non significa forse che non c’è altro giudice al di sopra della Camera? Come si spiega che, per applicare la legge che tassa le pensioni d’oro, la Camera investe la Corte ed invece, quando si tratta di porre termine ad un demansionamento accertato, rivendica la sua assoluta ed insindacabile superiorità a qualsiasi giudice esterno?
La questione, pur concernendo il regolamento del Senato, riguarda, in effetti, anche la Camera: l’art. 12 Reg. Camera dei Deputati è, infatti, del tutto simile all’art. 12 Reg. Senato ed è, anzi, maggiormente preciso di quest’ultimo.
Si può anzi affermare che, in prima approssimazione, si ritiene che la norma regolamentare del Senato ricomprenda anche l’autodichia – prevista dai regolamenti minori – in quanto interpretata conformemente all’art 12 Reg. Camera dei Deputati.
La Camera dei Deputati interviene quindi ad adiuvandum, perché alla decisione della questione non può a priori dirsi estraneo l’interesse della Camera dei Deputati.
3) La Cassazione ha, nel suo fascicolo, il disegno di legge Maritati di abolizione dell’autodichìa (A.S. n. 1560/XVI) e quello Bernardini (A.C. n. 5472/XVI), di abolizione dell’autocrinìa: può ritenersi che, nel sollevare il conflitto, abbia fatto confluire i due filoni? In altri termini, se la “violazione di legge” farà annullare le sentenze sugli atti amministrativi delle Camere, significherà che lo Stato di diritto entrerà finalmente a Palazzo, senza ulteriori filtri, barriere o necessità di “recepimento della legge esterna”?
“Autodichìa” e “autocrinìa” sono spesso ritenuti sinonimi: in realtà, se per autodichia s’intende ciò che alcuni definiscono (a mio avviso non correttamente) un “privilegio” delle camere, consistente nella facoltà di decidere tutto ciò che riguarda l’attività interna delle camere, per autocrinia si intende, invece, un fenomeno non del tutto identico, e cioè la possibilità che, in conseguenza della propri autonomia – nel caso di specie riconosciuta alle camere dall’art. 64 Cost. – un organo costituzionale estenda la propria sfera di competenza nella misura in cui intenda farlo con i propri atti normativi. L’autodichia non è però autocrinia.
Anzi, si deve precisare che l’autodichia va distinta anche dalla c.d. verifica dei poteri che – ex art. 66 Cost. – certamente compete in via esclusiva al Parlamento, a garanzia della propria indipendenza.
L’autodichia nasce storicamente come presidio dell’indipendenza del Parlamento nei confronti del re: in uno Stato costituzionale di diritto, quale è l’ordinamento repubblicano italiano, che garantisce l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, molti autori ritengono, però, che l’autodichia abbia oggi poco senso.
La mia personale opinione è che l’autodichia possa essere mantenuta, ma entro i limiti che la Costituzione prevede: va cioè garantita l’insindacabilità degli interna corporis delle camere, ma questa deve essere limitata agli atti che sono esercizio della “funzione legislativa”: limitatamente alla garanzia degli atti che sono esercizio o partecipano della funzione legislativa, è corretto che la garanzia del Parlamento sia massima.
La Corte ha espresso un simile principio di funzionalizzazione nella c.d. sentenza sui pianisti (n. 379/1996), a cui anche le due proposte di legge si ispirano, ricordando anche la sentenza della Corte EDU, nel caso Savino ed altri, che, a onor del vero, non ha affatto contestato la titolarità del potere di autodichia delle camere, definendolo però di natura giurisdizionale, ai sensi della CEDU.
Ciò che, infatti, appare contestabile è il fatto che siano le camere stesse a farsi arbitri, con lo strumento regolamentare, delle cause che intendono sottoporre alla propria giurisdizione. Ed infatti, i regolamenti di Camera e Senato estendono la competenza degli organi contenziosi delle rispettive camere anche agli atti amministrativi concernenti i terzi: ad esempio, una ditta che partecipando ad procedimento ad evidenza pubblica (es. una gara di appalto) non risulti vincitrice, o venga addirittura esclusa, dovrà ricorrere agli organi contenzioni delle camere, e così anche un terzo che partecipi ad un concorso per l’assunzione al Senato o alla Camera, e risulti non idoneo o venga escluso.
4) Quanto la decisione – che la Corte costituzionale è chiamata ad assumere, il 19 aprile 2016 – influirà su tutti gli altri atti amministrativi che assumono le Camere? Quando esse agiscono come mere pubbliche amministrazioni, l’autodichia sarà spontaneamente abbandonata? Oppure occorreranno nuovi conflitti tra poteri sugli appalti, sugli affitti d’oro e sui vitalizi?
Riterrei certamente possibile che ciò avvenga: è anzi interessante osservare che un simile dibattito si ebbe tra la fine del XIX e l’inizio del XX sec., allorché, istituita la IV sez. del Consiglio di Stato, di pose il problema se gli atti amministrativi di autorità non amministrative potessero essere impugnate dinnanzi ad essa.
Il caso che diede allora la stura ad un intenso dibattito dottrinale fu precisamente quello di un architetto che era stato escluso da una procedura di gara per un progetto di ampliamento del Palazzo di Montecitorio.
Ma ciò che più colpisce – ad esempio nelle parole di Santi Romano – e che era allora sostanzialmente indiscusso che le posizioni di diritto soggettivo trovassero tutela, anche nei confronti delle camere, innanzi il giudice ordinario.
5) Come accoglieranno la decisione della Corte costituzionale gli altri organi costituzionali? Si uniformeranno o invocheranno la prosecuzione della loro autodichia? E quanto influirà la decisione su pretese di autodichia avanzate da altri organi, di mera rilevanza costituzionale, come quelle – di tipo contabile – recentemente sostenute dal C.S.M. contro la Corte dei conti?
Qui si impone una precisazione: l’autodichia degli organi costituzionali ha fonti normative diverse. La Corte costituzionale è investita della questione concernente l’autodichia del Senato (ovvero parlamentare) ma anche di quella del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, che è stata in passato riconosciuta dalla stessa Corte di Cassazione.
L’autodichia della Corte costituzionale ha invece una fonte legale diversa.
La decisione della Corte investe direttamente solo i primi due organi.
6) È verosimile la lettura del disegno di legge Boschi-Renzi, secondo cui il suo articolo 40, comma 3 interverrebbe per dare rango costituzionale all’Autodichia e, così, frustrare l’effetto della pronuncia del 19 aprile prossimo?
Pur potendo sussistere qualche dubbio al riguardo, non mi pare l’art. 40 della riforma costituzionale in itinere muti il quadro istituzionale sul punto: è vero che esso prevede l’integrazione funzionale delle amministrazioni delle camere, con un ruolo unico del personale delle due camere, le quali “adottano uno statuto unico del personale dipendente nel quale sono raccolte e coordinate le disposizioni già vigenti nei rispettivi ordinamenti e stabilite le procedure per le modificazioni successive da approvare in conformità ai principi di autonomia, imparzialità e accesso esclusivo e diretto con apposito concorso”, ma se la Corte stabilisse che non compete alle camere il potere di disciplinare il ricorso in via esclusiva dei dipendenti ai rimedi interni, il regolamento dovrebbe adeguarsi, permettendo il ricorso all’autorità giudiziaria, nel senso previsto dalla Corte.
Dal professor Vincenzo Baldini Ordinario di diritto costituzionale all’Università degli studi di Cassino e del Lazio Meridionale
Da: Vincenzo Baldini
Data:11/04/2016 17:47 (GMT+01:00)
A: testa.irene@gmail.com
Cc:
Oggetto: RE: Invito/Questionario su Autodichia
Gentile Sig.ra/dott.ssa,
rispondo, forse in maniera concisa ma, spero, nell’essenziale chiara, alle Sue domande su una questione molto delicata e controversa, quella dell’ autodichia degli organi costituzionali, che, da tempo, ha interessato e interessa la dottrina.
In proposito, mi sembra di individuare alcuni punti-chiave della questione, in relazione ai quali provo a fornirLe la mia posizione sul piano unicamente giuridico-positivo:
1. L’ autodichia è un’ istituto strettamente correlato alla natura sovrana degli organi costituzionali (nel nostro specifico caso, delle Camere parlamentari) nel quadro della forma di Stato (democratico-rappresentativa) e di governo (parlamentare). Esso pertanto trova un legittimo fondamento nella stessa Carta costituzionale, che, ad es., espressamente sancisce la prerogativa delle Assemblee parlamentari di giudicare sui titoli di ammissione dei loro componenti, sulle cause sopraggiunte di ineleggibilità e incompatibilità (art. 66 Cost.) come anche in materia di insindacabilità delle opinioni espresse dai parlamentari, ex art. 68 Cost.. Le stesse Camere, poi, sono competenti a risolvere questioni inerenti l’applicazione dei loro Regolamenti, anche relative ai loro dipendenti (art. 64 Cost.: “Ciascuna Camera adotta il proprio Regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti).
2. E’ ormai pacifico che l’ autodichia implichi una deroga ad alcuni diritti e principi di natura costituzionale e considerati essenziali del modello di stato di diritto, a partire dal generale principio dell’ eguaglianza, in quanto concerne la sottoposizione di tutti (indistintamente) i cittadini dinanzi alla legge (art. 3 Cost.) per continuare poi con alcuni diritti e prerogative di ordine sempre costituzionale (diritto al giudice: artt. 101/113 Cost.; diritto al giusto processo: art. 111 Cost.), che verrebbero così a menomare la posizione di alcuni cittadini (per intenderci, nel caso di specie: i lavoratori della Camera parlamentare) all’ interno dello Stato.
3. Con la recente ordinanza (26943 del 2014) la Cassazione ha inteso precisare che l’ esercizio dell’ autodichia del Senato non possa essere scollegato dalla funzione costituzionale propriamente spettante a questo organo. Si tratta di un’ affermazione, per quanto suggestiva, già richiamata in passato dalla dottrina e basata, appunto, sulla portata derogatoria dell’ autodichia, di cui si è detto. Del resto, la stessa Corte di Cassazione aveva già in passato (ord. n. 10400 del 2013) delineato una distinzione, nell’ ambito delle competenze spettanti alle Camere parlamentari, tra funzioni politico-legislative, risvolto sul piano positivo della natura rappresentativa di tali Assemblee e funzione di auto-organizzazione, precisando come soltanto per le prime l’ autodichia si mostrava come “una prerogativa necessaria a garantire l’indipendenza delle Camere affinché non siano condizionate da altri poteri nell’esercizio delle loro funzioni”.
4. I più recenti indirizzi anche della giurisprudenza costituzionale (sent. n. 120/2014) sono andati nella direzione, tracciata dalla Cassazione, di rilevare l’ esistenza di funzioni primarie, ricadenti nella competenza dei Regolamenti parlamentari e rispetto alle quali nessuna interferenza di altri poteri dello Stato si rende ammissibile, mentre lascia prefigurare (non citandola testualmente) l’ esistenza di funzioni organizzative “non primarie”. La Corte si limita solo a sollevare dubbi (ha parlato di “questione controversa”) sul fatto che all’ autodichia possano senz’ altro ricondursi anche le controversie relative al rapporto di lavoro dei dipendenti ed i rapporti con i terzi delle Camere, nella misura in cui tali rapporti non sembrano integrare il nucleo duro delle funzioni delle Camere.
Intesa lato sensu, l’ argomentazione del giudice costituisce la premessa di un discorso mirato a limitare la sfera applicativa dell’istituto dell’ autodichia non oltre l’ esigenza di una tutela delle essenziali prerogative costituzionali dell’ organo. In quest’ ordine di idee, è stato affermato, in via di principio, che “L’ indipendenza delle Camere non può …compromettere i diritti fondamentali, né pregiudicare l’ attuazione dei principi inderogabili”. In tal modo, la Corte costituzionale è parsa ribadire che nel caso di tutela di un diritto fondamentale tale indipendenza, se non indefettibilmente connessa allo svolgimento delle funzioni costituzionali dell’ organo parlamentare, non vale a giustificarne il sacrificio del diritto in questione.
5. Le due decisioni appena menzionate – l’ordinanza delle SS.UU. della Cassazione e la decisione della Corte costituzionale – sembrano convergere nel sostenere l’ esigenza di uno scrutinio di stretta proporzionalità nell’ apprezzamento dell’ esercizio dell’ autodichia, escludendone la legittimità quando essa non inerisca ad attività che gravitano nella sfera delle cd. funzioni primarie della Camera rappresentativa.
6. Peraltro, anche il riferimento all’ esperienza comparata (Spagna, Germania) di ordinamenti omogenei, nei quali dunque l’ istituto dell’ autodichia opera entro un ambito più contenuto, di competenza esclusiva dei regolamenti parlamentari e sottratte, dunque, ad ogni controllo da parte di organi esterni, sembra costituire un indizio significativo ai fini del metodo di apprezzamento relativo all’ estensione del suddetto istituto.
7. In base a quanto finora descritto, la fattispecie concreta del demansionamento del dipendente del Senato può rappresentare un “caso-pilota” di definitiva regolamentazione del legittimo ricorso all’ autodichia delle Camere parlamentari, in relazione al quale non è peregrino prevedere che il giudice costituzionale, seguendo la linea intrapresa, mirata a ribadire l’ ambito di operatività dell’ istituto alle sole funzioni strettamente correlate con l’ esercizio delle funzioni costituzionali del Senato, provveda a ripristinare la piena efficacia delle garanzie costituzionali –soprattutto di quelle legate alla difesa processuale davanti al giudice- previste a vantaggio di ogni dipendente, pubblico o privato. L’ imminente sentenza dovrebbe segnare, in definitiva, una tappa essenziale nel processo di destrutturazione di una serie di “privilegi” (prerogative non essenziali) dell’ istituzione parlamentare e, più in generale, degli organi costituzionali a favore della garanzia di tutela dei diritti fondamentali. Prof. Vincenzo Baldini
Ordinario di diritto costituzionale
Dipartimento di Economia e Giurisprudenza
Università di Cassino e del Lazio
Meridionale Direttore scientifico della Rivista telematica “diritti fondamentali”
Dal professor Nicola Cesare Occhiocupo emerito di diritto costituzionale all’Università di Parma
Da: Nicola Cesare Occhiocupo
Date: 13 aprile 2016 10:41
Oggetto: Autodichia
Gentile dottoressa Testa,
Le faccio avere l’appunto in cui sono indicati taluni profili di in
incostituzionalità dell’autodichia, sviluppati ed analizzati compiutamente nei
miei scritti che Lei conosce.
Buon lavoro. Con viva cordialità,
Nicola Occhiocupo
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Nel 1973, nel mio volume Il Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, pubblicato dalla casa editrice Giuffrè, riproposi l’ampia e complessa problematica, ferma a fine Ottocento, e la relativa analisi storico-giuridica di questioni vecchie e nuove, di uno degli elementi costitutivi, con l’autonomia e l’autarchia, della cosiddetta tricotomia degli organi costituzionali: l’autodichia, o autocrinia o autodicastia, ovvero la potestà di autogiurisdizione, esercitata dai predetti organi, per risolvere le controversie insorgenti tra essi medesimi e il personale dipendente.
Alla base dell’autodichia, come del resto dell’autonomia e dell’autarchia, si trova la rivendicazione, dall’epoca della Rivoluzione francese, delle Camere elettive del potere di disciplinare tutta l’attività svolgentesi nella loro sfera interna, dall’organizzazione dei lavori, alla scelta dei servizi e alla nomina dei dipendenti, alla determinazione e alla gestione della dotazione, e della conseguente esclusione di qualsiasi forma di controllo, anche di tipo giurisdizionale, su tutto quel complesso di atti e procedimenti, noto con la locuzione di interna corporis acta. Una teorica che vedeva nel Parlamento “vere e proprie corporazioni poste fuori e accanto allo Stato”, un organo sovrano “nell’antico senso di un organo cioè che non ha nessun altro sopra o accanto a sé, onnipotente”, sciolto da limiti e vincoli giuridici. Teorica che culmina, come ho avuto occasione di scrivere, in una vera e propria “teologia dei corpi separati”.
Con l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, la Corte costituzionale ha esteso “il regine comune delle immunità proprio delle Camere” a se medesima e a tutti gli organi costituzionali, in particolare con la sentenza n. 143 del 1968, ha affermato che “è esente” dal controllo della Corte dei Conti “l’attività di quegli organi come il Capo dello Stato, il Parlamento, e questa Corte, la cui posizione, ai vertici dell’ordinamento costituzionale, è di assoluta indipendenza: anche in materia di spesa, poiché esse sono necessarie al funzionamento dell’organo, un riscontro esterno comprometterebbe il libero esercizio delle funzioni politico-legislative, o di garanzia costituzionale che gli sono attribuite… In particolare, l’impiego di somme destinate ad uno dei tre organi costituzionali è soggetto al sindacato fino a quando sia atto del governo; ma appena esse siano giunte a disposizione dell’organo, gli ulteriori atti di spesa, comunque si concretino, sono atti interni di quest’ultimo e perciò sottratti al riscontro”.
Nella sentenza n. 110 del 1970, la Corte ha ribadito senza mezzi termini che “deroghe alla giurisdizione sono ammissibili soltanto nei confronti di organi immediatamente partecipi del potere sovrano dello stato, e perciò situati ai vertici dell’ordinamento, in posizione di assoluta indipendenza e di reciproca parità. Orientamento riaffermato dalla Corte nella sentenza n. 129 del 1981 con cui essa, nel risolvere il conflitto di attribuzione sollevato dal Presidente della Repubblica, e dai Presidenti della Camera e del Senato, ha dichiarato la non assoggettabilità alla giurisdizione della Corte dei Conti dei tesorieri dei predetti organi.
Nel tentativo, pienamente riuscito, di “parificare” la sua posizione a quella riconosciuta, nell’ordinamento statutario, alle Camere, la Corte ha finito così per legittimare al vertice dell’ordinamento non un organo “onnipotente” e “sovrano”, ma tanti organi “onnipotenti” e “sovrani”, intangibili, sotto taluni profili da chicchessia, novelli re “sacri ed inviolabili”, ciascuno “rex superiorem non recognoscens in regno suo est imperator”. Insomma, una specie di “Stato di Stati” ciascuno con “propri funzionari, casse, ambasciatori e giudici”.
Già Santi Romano, alla fine dell’Ottocento, ebbe a sottolineare la “erroneità” e la “pericolosità” della teorica concernente il Parlamento “sovrano”: “Il falso dogma dell’onnipotenza parlamentare, congiunto a quello della divisione dei poteri, ha contribuito a fare del Parlamento diremmo uno Stato entro lo Stato, un corpo chiuso e indipendente, cui si è persino negata la qualità di organo statale, facendone invece un organo di una democrazia giuridicamente immaginaria e un rappresentante, specie per il mezzo della camera elettiva, della volontà sovrana del popolo, non immedesimata con quella dello Stato, ma concepita in antitesi, talvolta in vera lotta con questa. Erronea e pericolosa concezione che un più attento esame delle varie funzioni cui tale istituto attende, smentisce completamente, dimostrando che esso non può avere la prerogativa di essere, come il principe di una volta, legibus solutus”.
“Falso”, “erroneo” e “pericoloso”, ieri, il dogma dell’“onnipotenza”, della “sovranità” parlamentare, sembra del tutto infondato, oggi, nell’ordinamento repubblicano, in presenza di una Costituzione che attribuisce anche formalmente la sovranità al popolo, in titolarità ed esercizio, e che “non riconosce ad alcun organo costituzionale (nemmeno al Parlamento) il monopolio della sovranità”; tutti gli organi sono livellati davanti alla sovranità del popolo per cui essi debbono soltanto “applicare, osservare e rispettare la Costituzione, al pari di qualunque altro potere ed organo dello Stato”. E’ di elementare evidenza che gli organi costituzionali, al pari di ogni altro organo o ente, debbano disporre di una struttura organizzativa, di apparati che permettano ad essi di esercitare le funzioni non solo in piena indipendenza ed autonomia, ma in modo efficiente, trasparente, efficace, realmente conforme agli interessi di cui sono portatori. Gli organi supremi, come già ho avuto occasione di sostenere, presentano una duplice natura: accanto alle funzioni che imprimono ad essi il crisma della costituzionalità, facendone elementi necessari e indefettibili dell’ordinamento, essi ne posseggono un’altra, quella amministrativa da essi disciplinata sotto il profilo dell’organizzazione. E organi dello Stato sono da ritenere gli apparati degli organi supremi, che debbono la loro esistenza proprio alla esistenza di tali organi, di cui sono organi serventi, da cui dipendono e ai quali rispondono, nello svolgimento della loro attività.
Ho sostenuto più volte, in diverse pubblicazioni, l’incompatibilità della predetta teorica, e quindi dell’autodichia, con la Costituzione, ed ho evidenziato, tra l’altro, che, se è da condividere l’opinione che gli organi costituzionali debbono godere, nell’esercizio delle loro funzioni, di indipendenza e di autonomia, nei limiti però sanciti e ricavabili dalla Costituzione, è da respingere invece la tesi secondo cui ad essi spetta l’autodichia.
Questa, infatti, oltre a non essere formalmente prevista dalla Costituzione, non è coessenziale alla natura costituzionale degli organi supremi, non è espressione di potestà giurisdizionale, dal momento che elemento connaturale al retto esercizio della funzione giurisdizionale è che l’organo preposto a tale funzione si trovi in posizione di “terzietà”, di “indipendenza”, di “imparzialità”, di “neutralità”, rispetto al rapporto litigioso.
L’autodichia determina la nascita di una giurisdizione “domestica”, che, proprio in quanto “domestica”, si pone in irrimediabile contrasto con i requisiti propri della funzione giurisdizionale. E’ appena il caso di ricordare che la natura giurisdizionale deriva da un elemento indefettibile, costituito dalla terzietà del giudice, inesistente per definizione in ogni caso di giurisdizione domestica in cui, come proprio nel caso in esame, esiste la commistione tra il giudice e la parte e quindi vanifica proprio quei principi sanciti nella Costituzione. Questa infatti ha stabilito il riconoscimento, la promozione, la garanzia dei diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, tra cui:
- il diritto di agire e di difendersi in giudizio a tutela dei propri diritti ed interessi, che trova concretizzazione piena allorquando può esse fatta valere in un “giudizio”, ovvero davanti ad un organo preposto a esercitare la funzione giurisdizionale, così come regolata dagli articoli 101 e seguenti della Costituzione e con “il debito procedimento legale”;
- il diritto alla tutela giurisdizionale, sempre ed a tutti, dei propri diritti ed interessi legittimi, dinanzi agli organi di giurisdizione, ordinari o amministrativi e contabili, che tale tutela non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione, o per determinate categorie di atti (art. 113). Diritto di azione e di difesa, diritto alla tutela giurisdizionale, che la Corte costituzionale, già con la sentenza n. 98 del 1965, annovera fra i “diritti inviolabili dell’uomo” e che non esita ad ascrivere tra i principi supremi del nostro ordinamento costituzionale, in cui è intimamente connesso con lo stesso principio di democrazia;
- il diritto di eguaglianza di ogni persona, quindi, di richiedere ed ottenere la tutela giurisdizionale, ad avere cioè un giudice che sia tale per l’essenza della sua funzione, individuata nella terzietà, come detto, ovvero nel giudice che non può essere parte rispetto al rapporto o allo status su cui il suo atto “provvedimento” giurisdizionale è destinato ad operare, ossia rispetto al merito della causa, ad un giudice, quindi, che deve essere estraneo, svincolato cioè da ogni legame con una delle parti in causa, in posizione appunto di “indipendenza”, di “imparzialità”, di “equidistanza” dalle parti. Il Giudice delle leggi ha evidenziato, tra l’altro, da tempo taluni dei profili più significativi propri della funzione giurisdizionale anche per i giudici “speciali”, di cui peraltro la Costituzione, all’art. 102, fa espresso divieto.
Le Camere e gli altri organi supremi, nell’ergersi a “giudici” delle controversie in materia di rapporto di impiego dei loro dipendenti e di terzi, non presentano i caratteri ritenuti essenziali per l’esercizio effettivo della funzione giurisdizionale. Essi, anzi, vengono ad assumere la parvenza di “giudici” in causa propria, di casa propria, di norme e di atti da loro stessi posti in essere, confondendosi così nello stesso organo la figura, ad un tempo, di legislatore, amministratore e giudice.
Sembra evidente che si determina, come già sottolineato, la violazione di uno dei diritti fondamentali, come quello della tutela giurisdizionale, che trova, peraltro, riconoscimento e garanzia, oltre che nelle Costituzioni dei paesi membri dell’Unione Europea e della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, negli articoli 8 e 10 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, nell’articolo 14, n. 1, del Patto internazionale sui diritti civili e politici del 19 dicembre 1966, nell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, adottata a Nizza il 7 dicembre 2000.
La stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha sancito il predetto diritto quale principio giuridico generale dell’ordinamento comunitario. Si può ben dire che l’istituto dell’autodichia evoca, tra l’altro, l’epoca della società per ceti, profondamente disegualitaria, di tipo gerarchico-aristocratico, come quella dell’ancient régime, che aveva portato al sorgere di miriadi di “giurisdizioni” speciali, a seconda della qualità delle persone, di cui godevano i “funzionari di Corte” ed “i servitori e i domestici del sovrano”.
Sempre valido ed attuale l’ammonimento, lanciato da Pasquale Stanislao Mancini, un secolo e mezzo fa: “Confondere per istituto negli stessi uffici la qualità di giudice e di parte rimarrà sempre l’estremo e il più ardito degli assurdi, cui mente umana possa spingersi nell’opera del civile ordinamento”.
Il vizio di fondo non può essere certamente risolto con “operazioni cosmetiche” del tutto inefficaci. La chirurgia estetica, nonostante le sempre più raffinate tecnologie dovute alla rivoluzione scientifica in atto anche nel campo della medicina, non può risolvere taluni problemi “genetici” legati alla natura. E l’autodichia, essendo priva, come ribadito, per intrinseca natura, dei connotati morfologici distintivi della funzione giurisdizionale, non è, in conclusione, in condizione di soddisfare le esigenze fondamentali di ogni processo: l’attuazione di una “giustizia giusta”.
Dal professor Ciro Sbailò docente di Diritto pubblico comparato all’Università degli studi della Sicilia centrale “Kore” di Enna
Da: Ciro Sbailo
Date: 13 aprile 2016 15:28
Oggetto: Re: Invito/Questionario Autodichia
A: Irene Testa <testa.irene@gmail.com>
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BREVE NOTA SULL’AUTODICHIA
CIRO SBAILO’*
*DIRITTO PUBBLICO COMPARATO – UNIVERSITA’ KORE DI ENNA
13 APRILE 2016
Credo che ormai si sia a un bivio sul tema dell’autodichia.
Si tratta di un’anomalia tutta italiana, che ha effetti fortemente delegittimanti sul sistema dei pubblici poteri, oltre, ovviamente, ad avvelenare lo stesso sistema giuridico con il virus dell’arbitrio e dell’irrazionalità, che va a colpire addirittura il sistema delle fonti.
Del resto, la Corte costituzionale ha già indicato, con estrema chiarezza, la direzione nella quale il Parlamento dovrebbe muoversi per superare questa anomalia.
Con la sentenza n. 120 del 5 maggio 2014, la Corte, conferma il proprio orientamento in merito all’insindacabilità dei Regolamenti parlamentari, che «costituisce la premessa della valutazione dell’ammissibilità della questione» (p.to 4.1).
Ma fa una precisazione importante: secondo la Corte, l’insindacabilità dei Regolamenti «non comporta che essi siano, come nel lontano passato, fonti puramente interne» (p.to 4.2), e con ciò si intende chiarire che essi, pur sottratti dall’area degli atti della cui legittimità costituzionale è “custode” la Consulta ex art. 134, prima alinea, Cost., non possono risolversi in una lesione, diretta o indiretta, del «rispetto dei diritti fondamentali, tra i quali il diritto di accesso alla giustizia (art. 24 Cost.), così come l’attuazione di principi inderogabili (art. 108 Cost.)» (p.to 4.4). «L’indipendenza delle Camere – osserva la Corte – non può infatti compromettere diritti fondamentali, né pregiudicare l’attuazione di principi inderogabili».
In merito, la Corte rileva come «negli ordinamenti costituzionali a noi più vicini, come Francia, Germania, Regno Unito e Spagna, l’autodichia sui rapporti di lavoro con i dipendenti e sui rapporti con i terzi non è più prevista» (p.to 4.4).
La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile il ricorso della Corte di cassazione per una questione di carattere meramente procedurale, ma ha indicato al giudice nomofilattico la via, per l’appunto, del conflitto di attribuzione.
E questa via è stata saggiamente percorsa, come sappiamo, e che ha portato all’udienza prevista per il 19 aprile.
Del resto, nel Parlamento già da tempo si osservano operazioni di autoinibizione da parte del giudice interno, quando siano in gioco diritti di particolare rilievo. Certo, l’autoinibizione presuppone l’autodichia. Ma in ogni caso è il segno di una certa consapevolezza e di un orientamento volto a instaurare almeno una co-dichia, fin quando non si troverà il modo di “chiudere” il sistema delle fonti su questo punto – sistema che adesso risulta, secondo me, aperto, e, dunque, irrazionale.
Una via potrebbe essere quella di formalizzare, su questi problemi, il ruolo della Suprema Corte.
Quest’ultima viene spesso presentata come una corte collocata in una posizione di vertice nel sistema delle impugnazioni, insomma come una Corte di terzo grado. Nei fatti, è anche così. Ma il disegno costituzionale, a tale riguardo, è ben diverso. La funzione nomofilattica della Suprema Corte risponde alla volontà del legislatore costituzionale di garantire la “chiusura” del sistema, ovvero la sua razionalità e la sua circolarità, a garanzia dei valori fondamentali dell’ordinamento, attraverso la tutela del principio di ragionevolezza e del diritto di accesso alla giustizia.
Vediamo se qualche indicazione utile verrà, magari in qualche inciso, da parte della Corte, nella sentenza che stiamo tutti attendendo.
